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      十三屆全國人大常委會專題講座第十七講
      我國的行政法律制度
      稿源:中國人大網  發布日期:2020-06-23 10:12:00 分享到:
       
       

      委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

        黨的十九大描繪了2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的宏偉藍圖。法治國家、法治政府、法治社會三者各有側重、相輔相成,法治國家是法治建設的目標,法治政府是建設法治國家的主體,法治社會是構筑法治國家的基礎。習近平總書記指出:“能不能做到依法治國,關鍵在于黨能不能堅持依法執政,各級政府能不能依法行政?!蓖七M依法行政是推進全面依法治國的關鍵環節,法治政府建設是全面依法治國的重點任務。推進依法行政,建設法治政府,主要依靠行政法律制度的不斷完善和有效實施。

        行政法及其所確定的行政法律制度,是保障、規范、監督行政管理活動的法律規范的總和,為法治政府建設、依法行政提供了基本依據和制度保障。改革開放以來,我國持續加強行政立法和行政法律制度建設?,F行有效的法律有276部,行政類法律就有90部,占比近1/3。加之絕大多數的行政法規、地方性法規、規章都屬于行政法范疇,我國行政法數量眾多,行政法律制度建設取得了豐碩成果。

        黨的十九屆四中全會提出把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置,推動各方面制度更加成熟更加定型。明確要求堅持和完善中國特色社會主義法治體系,堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構建職責明確、依法行政的政府治理體系。這為下一步完善行政法律制度指明了方向,提供了基本遵循。

        下面,我結合學習黨的十九屆四中全會精神的心得體會,就我國的行政法律制度建設的一些基本情況做一匯報,主要包括三個方面:我國行政法律制度建設的主要成就、面臨的主要問題以及對策建議。

        一、主要成就

        經過改革開放以來四十多年的發展,我國行政法律制度實現了三個全面:全面涵括各行政領域、全面調整行政權各運行環節、全面規范各類行政行為。從理論上講,行政法大致由三個部分組成:一是關于行政權的授予和行政機關組織編制的法律規范,稱為行政組織法;二是關于行政權的行使和運作的法律規范,稱為行政行為法;三是關于對行政權的授予、行使、運作過程進行監督的法律,稱為行政監督法,又稱行政救濟法。以下我將分別從這三個部分來介紹我國行政法律制度建設所取得的主要成就。

        (一)行政組織法

        行政權力只能來源于法律授予,這是“法定職責必須為、法無授權不可為”這一公法原則的基本要求。授予行政機關職權,規定行政機關組織和編制的法律規范的總和就是行政組織法。一般來說,行政組織法應當包括各級行政機關的組織法和編制法、公物法和公務員法,分別對應實現行政任務的組織、物質和人力手段。

        行政組織法律制度和行政編制法律制度。五屆全國人大于1979年、1982年分別通過的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、國務院組織法是行政組織法體系中最重要的兩部法律,分別規定了地方各級人民政府和中央人民政府的組織規則。在編制方面,全國人大沒有專門立法,主要依靠國務院在1997年和2007年公布的《國務院行政機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》兩部行政法規來調整。另外,還有一類部門行政法律規范,我們通常稱之為“部門行政法”,包括公安領域的人民警察法、治安管理處罰法,衛生健康領域的基本醫療衛生與健康促進法、傳染病防治法,市場監管領域的食品安全法、藥品管理法,文化領域的公共文化服務保障法、文物保護法等等。這類法律規范數量很多,明確了政府各部門的法定職權,基本實現政府各部門職權法定。目前53個行使對外行政職權的國務院組成部門和機構,其中38個,法律已經規定了較為全面的行政職權,其他15個也都有某一方面或某幾方面職權的法律。

        公物法律制度。我國沒有制定統一的公物法律規范。理論上一般把公物分為兩類,一類是行政公物,主要由行政機關等公權力主體使用,作為保障機關運行、完成公共任務的物質基礎,比如辦公大樓、辦公設施設備等。一類是公用公物,主要面向社會公眾,供社會公眾使用,如圖書館、博物館和公園等。對于行政公物,國務院在2012年出臺了《機關事務管理條例》。十八大后,中央出臺了《黨政機關辦公用房管理辦法》《黨政機關公務用車管理辦法》等一系列黨內法規。對于公用公物,一般在不同領域分別規定,比如2017年十二屆全國人大常委會制定了公共圖書館法。

        公務員法律制度。2005年十屆全國人大審議通過了公務員法。這部法律規定了公務員的職級、錄用、考核、任免、獎勵、懲戒等內容,為公務員法治提供了基本遵循。公務員法在2018年年底進行了一次全面修改,與公務員法和監察法配套的公職人員政務處分法也剛剛經全國人大常委會審議通過。以上是我國行政組織法方面的主要立法成果。

        (二)行政行為法

        理論上一般把行政機關的行為分為兩類,第一類是制定行政立法和行政規范性文件的行為,這類行為通常是針對普遍事項作出,規則可以反復適用,在學理上稱為“抽象行政行為”;第二類是針對具體事項進行處理的行為,學理上稱為“具體行政行為”或者“行政決定”。

        行政立法制度和行政規范性文件制度。行政立法包括行政法規和規章,規章分為國務院部門制定發布的部門規章和地方人民政府制定發布的地方政府規章。2000年九屆全國人大三次會議通過了立法法,對行政法規、行政規章的立法權限和立法程序進行了規定。立法法在2015年進行了一次全面修改,賦予了設區的市立法權,同時也對規章的立法權限進行了限定。另外,國務院還頒布了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》兩部行政法規,專門就行政法規和規章的制定程序問題進行規范。行政規范性文件又稱“行政規定”,也就是俗稱的政府“紅頭文件”,是行政機關在行政立法之外制定發布的具有普遍約束力的規則的統稱。行政規范性文件曾經是法治政府建設的“重災區”,亂發文、出臺“奇葩”文件的現象時有發生,不僅侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益,也損害了政府公信力。十九大后,國務院辦公廳發布了《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》等一系列文件,行政機關隨意制發規范性文件的勢頭得到一定遏制。

        在如何規范具體的行政行為方面,立法機關最初計劃制定一部統一的行政程序規則,對所有的行政行為進行統一規范。但因為當時立法基礎比較薄弱,制定統一的行政程序規則存在較大難度。于是“化整為零”“改批發為零售”,先選擇各類行政行為中最亟需規范的制定單行法律。

        行政處罰法律制度。1996年八屆全國人大四次會議首先通過了行政處罰法。這部法律對行政處罰的種類、行政處罰的設定、處罰實施機關、處罰程序等問題做了規定,引入了聽證制度,真正實現了“處罰法定”,有效改變了當時行政處罰“亂”和“濫”的局面,對規范行政處罰行為具有重要意義。

        行政許可法律制度。參照行政處罰法的立法經驗,2003年,十屆全國人大常委會審議通過了行政許可法。行政許可法從源頭上規范行政許可的設定權,明確了許可的時間和程序,提高了行政效率,也減少了行政機關利用許可尋租的空間,有力地推進了政府職能轉變。尤其是行政許可法明確了部門規章不得設定許可,已經設定的需要進行清理,確需保留的由國務院發布行政法規予以保留,這對于限制各個部門自我擴權、過度干預市場具有很大意義。通過專門立法對行政許可進行規范在世界范圍內也算是一項制度創新。2019年國務院出臺了《優化營商環境條例》,鞏固和深化了“放管服”改革成果,特別是明確國家嚴格控制新設行政許可并大力精簡已有行政許可,推進“馬上辦、網上辦、就近辦”,優化行政許可服務,提高行政許可效率。

        行政強制法律制度。2011年,十一屆全國人大常委會審議通過了行政強制法。這部法律明確了行政強制措施和行政強制執行需要遵循的規則,著力解決當時行政強制“軟”和“亂”并存的問題。所謂行政強制措施,是指行政機關為了制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形,對相對人的人身自由或財產實施暫時性控制的行為,比如在此次新冠肺炎疫情防控中,對病人、疑似病人、密切接觸者等實施強制隔離和健康醫學觀察,就屬于行政強制措施。所謂行政強制執行,是指當公民、法人或其他組織不履行行政決定時,由行政機關或者人民法院依法強制相關主體履行義務的行為。

        政府信息公開法律制度。國務院2007年公布的政府信息公開條例是行政行為法領域一部非常重要的行政法規。按照政府信息公開條例的規定,政府應當主動公開涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息,公民、法人和其他組織也可以依法申請獲取政府信息。政府信息公開條例生效后,政府信息公開數量直線上升,對于保障公眾知情權,推動透明政府和廉潔政府具有重要意義。政府信息公開條例在2019年4月份進行了修訂,進一步回應了人民群眾對于政府信息公開的需求。

        重大行政決策法律制度。2019年,國務院出臺了《重大行政決策程序暫行條例》?!吨卮笮姓Q策程序暫行條例》對重大行政決策行為進行統一規范,明確重大行政決策需要經過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論等程序,提高了行政決策科學化、民主化、法治化的水平。

        (三)行政監督法

        行政監督是國家監督體系重要的組成部分。行政權力是國家權力中對經濟社會發展影響最直接,與人民群眾關系最為密切的一種權力。有關行政監督的法律制度很多,包括監察、審計、預算、復議、訴訟賠償等制度。但這些法律制度的功能有所不同,監察法、公務員法重在“管人”,行政機關工作人員有違法違紀行為,追究其個人責任。審計法、預算法重在“管錢”,對行政機關使用財政資金情況進行監督。行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法重在“管行為”,行政機關作出的行政行為違法,需依法撤銷、變更、確認無效,違法行政行為損害當事人合法權益的,需依法予以賠償。

        監察制度和公務員懲戒制度。2018年,行政監察法改為監察法,把黨對反腐敗工作的集中統一領導機制固定下來。監察委員會是行使國家監察職能的專責機關,對所有行使公權力的公職人員進行監察。公務員法對公務員的違法違紀行為,規定了談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉、組織調整、處分等監督和懲戒措施。

        審計監督制度和預算監督制度。根據審計法的規定,國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支,國有的金融機構和企業事業組織的財務收支,以及政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金及其他有關基金、資金的財務收支等進行審計監督。審計部門在行使職權時,具有要求報送權、檢查權、調查權、制止并采取措施權、通報權及處理權等多方面的權限。預算法規定政府的全部收入和支出都應當納入預算,經人民代表大會批準的預算,非經法定程序,不得調整。

        行政復議制度是行政系統內的一種特殊監督形式,指公民、法人或其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益,向上級行政機關申請復議,由復議機關作出復議決定的制度。1999年,九屆全國人大常委會審議通過了行政復議法,該法明確規定了行政復議原則、復議案件受理范圍、復議程序等內容。與行政訴訟制度相比,行政復議的優點在于便捷、效率高、專業性強、成本低。

        在行政法律制度中,最強有力的監督制度是行政訴訟制度和國家賠償制度。我國1989年制定了行政訴訟法。這部法律規定,公民、法人和其他組織的合法權益受到行政機關侵害時,可以向人民法院提起訴訟,人民法院可以對行政行為的合法性進行審查,有權撤銷、變更或者確認行政行為無效。行政訴訟法頒布施行至今一共進行過兩次修改。1994年通過的國家賠償法明確規定了行政賠償與刑事賠償的賠償義務機關、歸責原則、賠償范圍、標準和賠償程序。2010年該法進行了一次系統修訂。

        以上就是我國行政法律制度的基本情況。從上面的梳理我們可以看出,具有中國特色的行政法律體系日益健全,政府的各類行為基本納入了法治軌道,形成了我國行政法律制度的“四梁八柱”。

        回顧我國行政法律制度建設和發展的歷程,我們可以總結出以下幾點經驗:

        第一,始終堅持中國共產黨的領導。我國行政法律制度帶有明顯的自上而下建構性特點,由黨中央統籌協調,通過頂層設計和政治引領,集中各方面的資源和力量,不斷推動行政法律制度建設和實踐創新。

        第二,始終堅持人民立場。習近平總書記多次強調“我們必須始終堅持人民立場,堅持人民主體地位”“把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準”。我國行政法律制度建設始終堅持充分反映人民意愿,切實保障人民的利益,不斷滿足人民對公平正義的需求與向往。例如,2014年行政訴訟法規定“立案登記制”解決了原告告狀難、起訴難的問題,“行政機關負責人出庭應訴制度”解決了行政訴訟“告官不見官”的問題;“放管服”“最多跑一次”等行政法治領域改革也充分體現了為民、便民的服務意識。

        第三,立足國情,兼容并蓄。一國的法律制度必須與其實際情況相適應才能實現良法善治。與此同時,法治作為人類政治文明發展的共同選擇,體現著全人類共同的智慧成果,這決定了不同國家的法治建設經驗存在著相互借鑒的可能。我國行政法律制度建設始終立足國情、放眼世界,從中國問題出發,博采眾長,兼容并蓄,探索出了一條具有中國特色的行政法治之路。例如,行政處罰法、行政許可法、行政強制法被稱為我國的“行政三法”,將這幾類重要的行政行為提煉共性,單獨制定“小法典”予以規范,既適應了現實需要,也充分體現了中國特色。

        第四,重視基層和實踐經驗。來自基層的實踐探索和制度創新始終是我國行政法律制度建設最鮮活的素材和最強勁的動力。很多誕生于基層的有益制度和經驗逐步被國家立法吸收,在全國范圍內實施,對完善我國行政法律制度起到了重要作用?;鶎拥奶剿鲃撔屡c頂層設計形成了相互驗證、相互補充的良好格局。例如,政府信息公開制度就起源于20世紀80年代以來的村務公開和廠務公開制度;2014年行政訴訟法修訂中確定的集中管轄、行政機關負責人出庭應訴制度,也來自于各地法院的實踐探索。

        二、面臨的主要問題

        目前,我國行政法律制度數量可觀,框架體系初具規模,但離黨中央的要求、人民的期盼、全面依法治國的法治目標仍有差距,還不能完全滿足國家治理體系和治理能力現代化的需求。以完備的法律規范體系為標桿,我國行政法律制度存在系統性不夠、制度缺位、規范滯后、實施不理想等問題,亟待著力解決。

        (一)制度的系統性需進一步加強

        相比民法、刑法等其他部門法,行政法的特點被形象地稱為“多如牛毛、朝令夕改、疊床架屋”。所謂“多如牛毛”是指規范數量,因為行政法所調整的社會關系非常廣泛,行政法規范的數量很多?!俺钕Ω摹笔侵敢幏兜姆€定性不足,很多規范需要隨著社會的發展進步和調整對象的變化而不斷修改調整?!隘B床架屋”是指規范層次復雜,既有法律、行政法規、地方性法規,還有部門和地方政府規章,甚至還有法規性文件、規范性文件等多個層次的規范。這些特征決定了行政法律規范是一個多領域、多層次、多變動的龐雜體系,法律規范之間重復、沖突、不協調、不銜接等問題十分突出。在我國行政法律制度的“四梁八柱”已經基本搭建起來的情況下,加強法律制度規范的系統性成為一個重要任務。

        (二)部分行政法律制度缺位

        首先,行政組織法依然是行政法律制度的薄弱環節。相關立法的規定比較原則、簡單、陳舊。從實踐來看,中央人民政府和地方各級人民政府的結構、規模、職能還未界定清楚,中央與地方的關系未完全明確,通過法律規范政府的組織和編制的目標尚未實現。在編制方面,目前僅有《國務院行政機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》兩部行政法規,而缺乏國家層面的立法。由于組織法和編制法缺失,“定職責、定機構、定編制”的“三定”規定是實踐中各級行政機關組織機構、配置資源的重要依據。但“三定”規定畢竟不是法律,在穩定性和效力上都存在不足。

        其次,行政行為法方面,統一的行政程序法長時間缺位。雖然我國已經通過“行政三法”對主要行政行為進行了類型化的規范,但這些單行法律僅僅涉及某一個具體領域、某一項行政行為,無法把所有的行政執法活動都納入法治軌道。很多現行法律沒有規定的諸如行政收費、行政給付、行政獎勵等行政行為就缺乏相應的程序規范,各種亂象也就難以避免。另外,行政征收和行政征用也缺乏專門立法。例如在本次抗擊疫情過程中,各地政府依據突發事件應對法和傳染病防治法征用了大量賓館、酒店實施集中隔離,但相關條款都比較簡略,對于征用情形、征用主體、征用程序等沒有做細致規定。國務院曾經計劃起草專門的行政收費法,對行政收費這類特殊的征收行為進行規范,但進展比較緩慢。

        再次,行政救濟法方面,缺乏國家補償的法律規則。一般認為,國家補償是指國家公權力機關為了實現公共利益而實施的合法行為造成損害時,國家基于公平負擔的原則向當事人提供救濟的制度。我國目前還沒有對國家補償進行統一立法,國家賠償法中也沒有涉及國家補償的規則。行政許可法規定了依法變更或撤回生效許可的行政補償,《國有土地上房屋征收與補償條例》規定了房屋征收的補償,但適用范圍都比較有限。例如本次疫情防控過程中,多地征用了私人場所實施集中隔離,但如何對這些私人場所的所有者進行補償,依據什么標準補償,就缺乏統一的規定。行政裁決制度散見于各單行法中,行政裁決的主體、程序和法律后果不一致,缺乏統一規范的規定。

        (三)部分法律制度較為滯后

        黨的十八大以來,全面深化改革取得了突破性進展,行政領域中諸多改革舉措已經取得了顯著效果,應當及時將改革成果上升為法律規范,解決行政法律制度滯后性問題。

        行政組織法方面,國務院組織法制定于1982年,內容十分簡略,已不能適應當下復雜的行政實踐需要,亟待全面修改。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法以十幾個條文規定了從省政府到鄉政府的各級地方政府體系,線條過粗,對于機構設置、職能權限等都規定得相對簡單,對于政府治理中出現的自貿區、開發區等組織缺乏規范,亟待修改。

        行政行為法方面,制定于1996年的行政處罰法已經實施了20余年,出現了一些與現實需求不適應的情形,如處罰種類過窄、地方性法規的處罰設定權限偏嚴、處罰主體分散、處罰程序不完善等。近年來放管服改革和行政審批制度改革取得了良好效果,行政許可法律制度已經明顯滯后于實踐。

        行政救濟法方面,行政復議制度較為滯后。從理論上說,行政復議在解決糾紛和救濟當事人上具有專業、便捷、高效、低成本等優勢,理應成為行政糾紛解決的“主渠道”,但是從數據來看,近年來行政復議的案件量跟行政訴訟的案件量基本持平甚至更少,沒有發揮預想中的作用。這與行政復議法規定的不完備存在一定關系,如行政復議機構的權威性、中立性不夠,行政復議力量分散,復議體制機制不順,未彰顯復議制度特色等等。

        部門行政法也應該根據時代發展和社會需要進行及時修訂。例如,本次疫情防控主要依據的傳染病防治法、突發事件應對法,雖然是在2003年“非典”疫情后分別進行了修改和制定,但依然在一定程度上滯后于社會生活和實際需要,尤其是制度設計秉持“危險控制”而非“風險預防”的理念,對未知傳染病風險的防范效果有限,有待進一步修改完善。

        (四)部分法律的實施情況有待改善

        法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。從實踐來看,部分法律制度雖然已經建立,但實施效果不佳。導致這一現象的原因主要有二:第一是立法本身存在問題。比如立法比較籠統,原則性和宣示性條款較多,針對性、可操作性不強。有的立法存在部門化傾向,各部門之間的爭權諉責現象較為突出,立法實際上成為一種利益博弈,或者是久拖不決,或者是達成妥協后規避了核心問題,在實踐中難以實現預期的立法目的。第二是法律規范被有意規避。行政法的本質是規范和約束行政權,一些行政機關通常會想方設法使用各種途徑來規避約束。例如行政許可法實施過程中遭遇了較多的規避性、選擇性適用。有的部門和地方將許可和審批“改頭換面”,以“核準”“備案”“指標”等概念替代“許可”和“審批”,在表面上進行了清理,但依然保留了實質性權力。中國政法大學法治政府研究院多年來連續開展地方法治政府建設的評估,評估結果顯示,制度的客觀評分與公眾的主觀感受之間存在分數差距,這說明一些法律制度的落實情況不理想,社會公眾對法治建設的“獲得感”還有待提高。

        三、對策建議

        下一步,建議按照依法行政的基本要求,從行政法律制度系統化、加快立法、及時修法、加強法律實施監督等方面進一步完善我國的行政法律制度。

        (一)完善行政法律制度應當遵循依法行政的基本要求

        完善行政法律制度,實際上是調整行政法律關系,設定行政主體和相對人權力義務的過程,應當按照依法行政的基本要求展開。

        第一,合法行政。合法行政是依法行政的基本要求。意味著行政機關行使任何對公民、法人或者其他組織不利的行政權力時,都必須取得法律的授權,符合法律的規定。沒有法律、法規和規章的規定,行政機關不得作出減損公民合法權益或者增加公民負擔的行政行為。合法行政的要求對于摒棄人治思維和習慣,樹立法律的權威和依法辦事的觀念具有重要意義。

        第二,合理行政。由于行政機關自由裁量的權力越來越大,僅僅要求行政活動合法是不夠的,還必須從合理性和正當性的角度提出更為具體的要求。其核心內容是行政活動必須公平正義,不偏不倚,符合比例。具體而言,就是行政機關實施行政管理,應當遵循公平、公正的原則,符合理性。要平等對待行政管理相對人,不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的,排除不相關因素的干擾;所采取的措施和手段應當必要、適當;行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的,應當盡量采用對當事人權益損害最小的方式。

        第三,程序正當。行政機關實施行政管理,應當嚴格按照法定的步驟、方式、方法、順序、時限等規則進行,保障當事人和利害關系人的知情權、參與權和救濟權。即使在法律沒有明確規定的情況下,也應當按照程序正當的原則實施行政管理活動。程序正當的最基本要求是,任何人不能做自己案件的法官,應當中立、公正、不偏不倚,不能與當事人或者利害關系人之間有私下接觸;作出行政決定時,應當允許受決定影響的公民提供證據,陳述和申辯,行政機關必須聽取公民的意見,公民有權要求參加行政決定的過程,有權參與和監督行政決定。

        第四,高效便民。行政機關實施行政管理活動,應當遵守法定時限,提高辦事效率,提供優質服務,方便公民、法人和其他組織。行政機關應當本著便民原則,以非官僚化的方式建立行政組織,確保行政機關能夠以快捷、經濟的方式及時有效地作出決定。

        第五,誠實守信。誠實守信既是政府機關的道德準則,也是最基本的法律義務,如果政府在行政管理中不能做到信守承諾,而是反復無常、出爾反爾,那么不僅會使政府失去信譽,而且會損害老百姓的信賴利益。政府機關公布的信息應當全面、準確、真實。行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應當依照法定權限和程序進行,并對行政管理相對人因此受到的財產損失依法予以補償,這就是行政法上的信賴利益保護原則。

        第六,權責一致。政府的權力與責任應當保持一致,這是法治國家和法治社會的重要標志。行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責,要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權,應當依法承擔法律責任,實現權力與責任的統一。行使權力必須做到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

        (二)推進行政法律制度的系統化

        1.適時制定行政法總則

        推進行政法律制度的系統化,可以考慮在適當的時候制定行政法總則。行政法律規范是一個多領域、多內容、多層次的龐雜體系,要實現其內部的和諧一致,可以考慮通過制定行政法總則的方式,規定行政法的基本理念、基本原則和精神,并在此基礎上建構行政組織法、行政行為法、行政救濟法和部門行政法等相關法律制度規范。從立法技術上說,可以借鑒民法典的立法經驗,通過“提取公因式”的辦法,將行政法律制度中具有普遍適用性的基本規范抽取形成一部“行政法總則”,這有助于消除我國行政法律體系中所存在矛盾沖突的狀態,建立起良好的行政法律秩序。

        2.加強備案審查工作

        一個成熟的體系并不是多個事物之間的簡單組合,而是相互關聯的事物按照一定秩序和邏輯形成一個有機統一的整體。行政法律規范的體系化必須圍繞憲法這個核心,通過“立改廢釋”,形成一個上下有序、前后銜接、內部和諧、外部規范的規范整體。由于行政法律規范數量多、內容雜、層次繁,其體系化任務往往更加繁重和復雜,備案審查制度是一個重要抓手。全國人大常委會是立法法、監督法所規定的法定備案審查機關。近年來,全國人大常委會進一步加強了備案審查工作,如制定備案審查工作規程,建立全國統一的備案審查信息平臺,公布年度備案審查報告等,取得了良好效果。未來應當進一步強化地方人大常委會的備案審查功能,通過備案審查制度促進行政法律規范的體系化,維護社會主義法制的統一。

        (三)加快立法,彌補現有立法空白

        1.完善行政組織立法

        機構和職能法定是法治政府的第一要求,也是建設法治政府的邏輯起點。建議按照“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同”的要求,盡快對國務院組織法進行全面修改。同時可以考慮將地方人民政府組織法從現有的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中分離出來,制定單獨的地方各級人民政府組織法對地方各級人民政府的法律地位、組織規則、職責權限進行明確規定,尤其應當對街道辦事處、鄉鎮等機關的行政職權進行明確,適度擴大基層政權經濟社會管理權限。另外,在機構編制方面,應當盡快制定頒布國務院編制法和地方各級人民政府編制法,實現編制法定化。

        2.推進統一的行政程序立法

        通過制定統一的行政程序法來規范行政行為,能夠解決單行立法“掛一漏萬”的問題,確保法律體系的嚴密性。對行政行為加以嚴格的程序約束,對于保障公民基本權利、遏制和消除腐敗、提高行政效率都具有重要意義。經過多年的努力,我國制定行政程序法的時機和條件已經成熟:“行政三法”中包含了大量的程序規則,形成了堅實的立法基礎。另外,以《湖南省行政程序規定》為先導,我國已經有多個省市制定頒布了地方行政程序規定,為國家立法積累了經驗。對于行政程序立法的理論研究也已經比較充分和扎實。

        3.推進政府績效和行政問責立法

        實現責任的法定化,應當建立有效的正反向激勵機制,明確對政府履職情況的評價標準??茖W合理地進行政府績效認定,能夠以更加合理的“指揮棒”引導政府主動進行職能轉變,將政府的能力和資源集中到政府應該管和必須管的事項上??梢钥紤]制定政府績效評價法,對政府績效評估的范圍、內容、程序、評價結果、相應責任等內容加以明確規定。

        同時,可以考慮制定政務問責法。對領導干部的問責在2003年“非典”疫情之后受到社會的高度關注,在本次新冠肺炎疫情防控中,也有多個地方的黨政領導干部因為防控不力被問責。關于問責制度的現有規范依據主要有2009年中辦、國辦印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,以及2019年印發的《中國共產黨問責條例》。目前的問責規范依據存在法定化程度不高、規范要求不統一,偏向政治責任而相對忽視法律責任等問題。為此,有必要考慮制定政務問責法,對問責事由、問責主體、責任形式、責任豁免事由等程序和實體內容進行規定,與公務員法和公職人員政務處分法實現有效對接,構建起一套完善的權力監督與制約機制。

        4.推進政務公開和政府數據開放立法

        政府信息公開條例實施十余年來,在提高政府工作透明度,滿足公眾知情權,服務人民群眾生產、生活方面起到了重要作用。但政府信息公開條例屬于行政法規,存在與檔案法、保守國家秘密法、反不正當競爭法等法律位階不匹配、制度不銜接等問題。此外,未來我國還將制定個人信息保護法等法律。因此,有必要將政府信息公開條例升格為政務公開法,推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。

        與此同時,在大數據時代,數據驅動社會發展的勢頭越來越明顯,公共數據開放、共享的格局已經是未來的趨勢。國務院也提出要穩步推動公共數據資源的開放和利用。上海市已于2019年出臺了我國首部關于政府數據開放的專門立法《上海市公共數據開放暫行辦法》,可考慮在政務公開法之外制定單獨的政府數據開放法,或由國務院先制定政府數據開放條例,對政府數據開放的基本制度作出規定,以提升數字時代政府的治理能力。

        (四)及時修法,回應時代發展與社會關切

        1.及時修訂行政處罰法

        修改行政處罰法,可考慮從以下幾個方面入手:第一,完善處罰種類?,F行行政處罰法采用了明確列舉加兜底概括的形式,但沒有對“行政處罰”的概念下定義,導致兜底條款實際上沒有發揮作用,明確列舉的處罰種類又不足以應對實際需要。完善行政處罰法律制度首先要明確行政處罰的內涵與外延,為行政執法實踐提供明確指引。第二,厘清處罰設定權。行政處罰法對地方性法規的處罰設定權作出了規定,在地方立法水平、立法質量逐漸提高的情況下,可以給予地方更大的立法空間。第三,完善處罰主體相關規定,對鄉鎮和街道辦事處能否作為執法主體進行明確,結合行政綜合執法制度改革的進展,對相對集中行政處罰權制度進行完善。第四,完善處罰程序,將行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度改革成果上升為法律規范,等等。

        2.及時修訂行政復議法

        修改行政復議法,可考慮從以下幾個方面入手:第一,復議體制上,一級政府之下相對集中的行政復議管轄體制是運行效果比較好的模式。第二,辦案機制上,傳統上以書面審查為主的辦案方式透明度有限,申請人缺乏參與感,同時也不利于查清案件事實,應當改為以開庭審理為主。第三,應當完善行政復議的程序設計,包括回避制度、取證制度、調查制度、調解和解制度、行政復議與行政裁決的銜接機制等。

        3.及時修訂突發事件應對法、傳染病防治法和野生動物保護法等疫情防控方面的法律

        在今年2月5日召開的中央全面依法治國委員會第三次會議上,習近平總書記強調,要完善疫情防控相關立法,加強配套制度建設,完善處罰程序,強化公共安全保障,構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系。在今年6月2日召開的專家學者座談會上,習近平總書記強調,要有針對性地推進傳染病防治法、突發公共衛生事件應對法等法律修改和制定工作,健全權責明確、程序規范、執行有力的疫情防控執法機制,進一步從法律上完善重大新發突發傳染病防控措施,明確中央和地方、政府和部門、行政機關和專業機構的職責。

        完善疫情相關立法,首先應當修訂突發事件應對法、傳染病防治法,以“風險預防”的理念,對疫情信息報送與信息發布、分類隔離、疫區封鎖等制度進行調整,增加傳染病風險評估、風險預警等制度;應當科學設定應急狀態下的管控措施,注意對社會基本秩序和公民基本權利的保障,對基本權利的限制需要遵守比例原則,比如要求在公布病人、疑似病人、密切接觸者的相關活動信息時,應當注意保護當事人的隱私,實施緊急控制措施的同時要保障基本生活需要;應當進一步明確傳染病疫情的屬地管理責任和基層防控權限,明確相關物資的調配、籌集、發放制度等。其次,應當修訂野生動物保護法,全面禁止食用野生動物,并設定嚴格的法律責任;應當將立法目的從保護野生動物拓展至保護公共健康安全,對非法收購、販賣野生動物的行為設定更嚴格的監管規則,加大對非法利用野生動物的處罰力度。

        (五)加強對法律實施的監督

        黨的十九屆四中全會《決定》明確要求“加強對法律實施的監督。保證行政權、監察權、審判權、檢察權得到依法正確行使,保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障,堅決排除對執法司法活動的干預?!苯陙?,全國人大常委會嚴格依照監督法的規定,通過聽取審議專項工作報告、開展執法檢查、專題詢問等方式履行人大監督職責,取得了非常好的效果。希望全國人大常委會能夠適時組織對行政法律規范的執法檢查,或是就特定行政法問題組織專題詢問,加強對行政法律規范實施情況的關注,保障相關法律制度“落地”后能夠真正“生根”。當然,促進法律實施和制度落實是一個長期性、系統性工程,在人大監督之外,還需要司法監督、新聞媒體監督、公眾監督等多種方式的配合,共同構建起高效的法治實施體系與嚴密的法治監督體系,讓日趨完備的行政法律制度得到全面有效實施,發揮更大作用。

        委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

        習近平總書記指出:“法治是治國理政不可或缺的重要手段。在我們這樣一個大國,要實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好,必須秉持法律這個準繩、用好法治這個方式?!备母镩_放四十年來,我國的行政法律制度建設取得了顯著成就,為推進依法行政,建設法治政府,推動國家治理體系和治理能力現代化發揮了重要作用。進入新時代,黨和國家事業發生了歷史性變革,行政法律制度建設也面臨著一些新的任務和挑戰。我們相信,在以習近平同志為核心的黨中央的正確領導下,在立法機關和社會各界的共同努力下,我們一定能夠沿著中國特色社會主義法治道路不斷前進,持續推進我國行政法律制度的發展,為建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家作出重要貢獻!

        以上就是我匯報的全部內容,不當之處請大家批評指正!

        (主講人系中國政法大學校長、中國法學會行政法學研究會會長)

       
       
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