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      十三屆全國人大常委會專題講座第十九講
      國民經濟和社會發展五年規劃(計劃)制定和實施的主要歷程、重要作用、寶貴經驗與建議
      稿源:中國人大網  發布日期:2020-10-22 10:11:23 分享到:
       
       

      王昌林

        制定和實施國民經濟和社會發展五年規劃,引領經濟社會發展,是我們黨治國理政的一種重要方式,是中國特色社會主義發展模式的重要體現。從1953年開始,我國已經編制實施了13個五年規劃(以下簡稱“五年規劃[計劃]”),對我們創造出世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡,發揮了卓有成效的作用。當今世界正經歷百年未有之大變局,“十四五”時期,我國將進入新發展階段,開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。在此背景下,回顧“一五”計劃至“十三五”規劃制定和實施歷程,總結各個時期取得的成就和經驗,以史為鑒,啟迪未來,對我們更好制定和實施“十四五”規劃具有重要意義。

        一、國民經濟和社會發展五年規劃(計劃)的主要歷程

        新中國成立以來,我國已制定和實施了13個五年規劃(計劃),從體制變革和發展階段相結合的維度,我國五年規劃(計劃)制定實施的歷程大致可劃分為三個階段。

        (一)計劃經濟體制下的五年計劃(從“一五”至“五五”)

        這一階段,我國制定實施了5個五年計劃,由此奠定了我國工業化、現代化的基礎,基本形成了獨立的、比較完整的工業體系和國民經濟體系,為開展社會主義建設積累了經驗?!耙晃濉睍r期,以蘇聯援建的156個建設項目為重點,啟動了大規模工業建設,第一批國產汽車出廠,第一架國產飛機試飛,第一座原子反應堆投入運轉。工業生產取得的巨大成就,遠遠超過舊中國一百年來所達到的水平?!岸濉敝痢八奈濉睍r期,盡管受到“大躍進”“文化大革命”等影響和沖擊,經濟發展經歷重大挫折,但也集中力量辦成了一些意義非凡的大事,取得了“兩彈一星”、高產量秈型雜交水稻等一批重大科技創新成果,建成了南京長江大橋、成昆鐵路、劉家峽水電站和大慶油田等一批重大基礎設施和重大工業項目,工業體系和國民經濟體系逐步健全?!拔逦濉睍r期,黨中央提出“調整、改革、整頓、提高”八字方針,推動國民經濟重大比例關系朝著協調合理的方向發展,特別是黨的十一屆三中全會勝利召開,拉開了我國改革開放的大幕。

        這一階段,我國主要實行高度集中的計劃經濟體制。與此相適應,五年計劃主要采取指令性計劃的管理方式,由中央制定計劃,然后層層分解下達到地方和企業。計劃過程強調統籌兼顧、綜合平衡,主要是做好產品供求、財政收支、信貸收支、外匯收支等重要領域的平衡。計劃經濟體制下,五年計劃在實施過程中經歷過一些挫折,走過一些彎路,但在當時我國經濟基礎較為薄弱的情況下,有其歷史必然性和合理性,對于我國發揮社會主義集中力量辦大事的制度優勢,在“一窮二白”的條件下,較快建立起獨立的、比較完整的工業體系和國民經濟體系,改善人民生活,提升國際地位,起到了十分重要的作用,為改革開放后的持續快速發展奠定了重要的物質技術基礎。

        (二)計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌時期的五年計劃(從“六五”至“九五”)

        這一階段,我國制定實施了4個五年計劃,初步建立起社會主義市場經濟體制基本框架,基本解決了人民生活的溫飽問題,實現了總體小康的戰略目標?!傲濉庇媱澥歉母镩_放后的第一個五年計劃,全黨全國工作中心轉移到經濟建設上來,隨著建立農村家庭聯產承包責任制、建設經濟特區、實施沿海開放等一系列重大改革和重大政策的實施,我國農業生產能力大幅提升,對外經濟關系打破了封閉半封閉的狀態,鄉鎮企業、民營經濟異軍突起,科技、教育、文化事業開始出現繁榮興旺的局面,國民經濟發展進入起飛階段?!捌呶濉庇媱潟r期,國民經濟保持了一定的增長速度,農林牧副漁全面增長,主要工業產品平均年產量比“六五”時期有較大幅度的增長,緩解了農產品和消費品匱乏的局面?!鞍宋濉睍r期,黨的十四大通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,改革步伐進一步加快,國民生產總值年均增長12%,經濟增速快,波動也較小?!熬盼濉睍r期,我國經濟雖然經歷了亞洲金融危機的沖擊,但仍然保持平穩較快增長,到2000年GDP首次突破1萬億美元,人均GDP達到850美元,進入中等偏下收入國家行列,主要工農業產品產量位居世界前列,人民生活總體上達到了小康水平。

        這一階段,隨著我國向社會主義市場經濟體制轉軌,五年計劃的名稱、定位和內容等也發生了重大變化。從“六五”計劃開始,增加了社會發展的內容,國民經濟發展五年計劃更名為國民經濟和社會發展五年計劃。管理方式從行政指令性計劃、政府直接配置資源逐步向符合市場經濟規律的宏觀經濟管理轉變,大幅度縮減計劃管理的范圍和指標,大幅度向地方和企業下放計劃決策權,精簡了行業管理機構。五年計劃制定程序逐步規范,基本形成了制定五年計劃的制度和比較規范的工作程序,各個五年計劃都有完整的正式文本并完成了法律程序。先由黨中央提出建議,然后國務院根據建議組織有關部門制定綱要(草案),最后提交全國人民代表大會審查批準。五年計劃的科學性、嚴肅性、有效性進一步增強。

        從計劃執行情況看,盡管在這一階段也出現幾次不同程度的經濟過熱和“九五”計劃后半段的通縮,但總體來說,經濟發展的穩定性與改革開放以前相比大大增強,沒有再出現計劃經濟時期那種國民經濟重大比例關系嚴重失調的問題,經濟波動的頻度和幅度明顯降低。產業結構調整優化取得重要進展,根本扭轉了過去消費品長期供給不足的狀況,到1991年完全取消了票證,消費需求升級和產品更新換代加快;基礎產業發展成效顯著,新的支柱產業不斷形成壯大,工業體系和國民經濟體系更加完整。到“九五”期末,我國基本告別“短缺經濟”,勝利實現了“三步走”現代化戰略前兩步的目標,其中,前十年切實解決了溫飽問題,后十年勝利實現了總體小康。國家綜合經濟實力顯著增強,在全球經濟中的地位日益提升。

        (三)社會主義市場經濟體制基本建立后的五年規劃(計劃)(從“十五”至“十三五”)

        這一階段,我國制定實施了4個五年規劃(計劃),將勝利實現全面建成小康社會目標,為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程奠定了堅實基礎?!笆濉睍r期,我國加入世界貿易組織,外向型經濟突飛猛進發展。工業化城鎮化步伐加快,汽車開始進入家庭,住房消費快速興起,GDP年均增長9.8%?!笆晃濉睍r期,雖然受到國際金融危機的沖擊,但我國GDP仍保持年均11.2%的高速增長,經濟總量躍升為世界第二,進入中等偏上收入國家行列?!笆濉睍r期,黨的十八大勝利召開,中國特色社會主義進入新時代,以習近平同志為核心的黨中央統籌推進“五位一體”總體布局,協調推進“四個全面”戰略布局,綜合國力和國際影響力大幅提升,經濟總量穩居世界第二,對世界經濟增長貢獻率超過25%。

        “十三五”時期,面對錯綜復雜的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務,特別是突如其來的新冠肺炎疫情對我國經濟發展帶來前所未有的沖擊,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,我國經濟保持了中高速增長,人均GDP突破1萬美元,達到中等偏上收入國家水平,對全球經濟增長貢獻率超過30%。經濟結構不斷優化,消費、投資、凈出口三大需求和三次產業發展逐步趨于協調,現代化基礎設施建設快速推進,制造業加快由中低端向中高端升級,戰略性新興產業日益壯大,數字經濟等新經濟蓬勃發展,科技進步對經濟增長的貢獻率穩定提升。人民生活不斷改善,城鄉居民收入增速超過經濟增速,中等收入群體持續擴大。三大攻堅戰成效顯著,脫貧攻堅戰取得歷史性成績,金融風險有效防范,生態環境總體改善;覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系日益完善,基本公共服務均等化加快推進。生態環境出現了總體改善的局面,經濟社會發展取得全方位、開創性的歷史成就。

        這一階段,隨著我們黨對執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律的認識不斷深化,隨著我國社會主義市場經濟體制改革向縱深推進,五年規劃的理念、目標、內容等不斷改革創新?!笆濉睍r期,減少了實物指標,增加了反映結構變化的預期指標,宏觀性、戰略性和指導性進一步增強,建立了五年規劃的中期評估制度。從“十一五”規劃開始,“五年計劃”更名為“五年規劃”,明確了五年規劃的定位,將規劃指標分為預期性和約束性兩類,增加了具有空間約束的主體功能區內容,規劃體制改革明顯加快,規劃體系不斷健全,基本形成了與社會主義市場經濟體制相適應的五年規劃制度?!笆濉睍r期,《中共中央?國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》印發實施,為加快建立制度健全、科學規范、運行有效的規劃體制指明了方向。

        從規劃實施效果看,這一階段是我國產業水平、創新能力、城鄉面貌、人民生活和綜合國力取得跨越式進步的二十年。GDP從2000年的十萬億元提高到2019年的接近一百萬億元,連續跨越了幾個大臺階,占世界經濟的比重由3.65%提高到16%以上,從相當于美國GDP的12.6%提高到67%;三次產業結構從2000年的14.7:45.5:39.8調整到2019年7.1:39.0:53.9,常住人口城鎮化率從36.2%提高到60.6%,工業化城鎮化水平大幅提升;社會消費品零售總額從3.91萬億元增加到40.8萬億元,成為全球第二大消費市場。進出口總額從3.93萬億元增加到31.56萬億元,成為全球120多個國家和地區的最大貿易伙伴;研發投入占GDP比重從0.89%提高到2.23%,達到經合組織國家的平均水平;單位GDP能耗明顯下降,森林覆蓋率從16.55%提高到22.96%,美麗中國建設邁出重要步伐;人均可支配收入從0.4萬元增加到3.1萬元,私人汽車擁有量從625.3萬輛增加到2.25億輛,城鎮人均住房建筑面積從10.25平方米增加到接近40平方米,絕對貧困問題歷史性得到解決,我國迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。

        二、五年規劃(計劃)的重要地位和獨特作用

        習近平總書記強調,凡事預則立,不預則廢。實踐充分證明,制定和實施五年規劃,對于全面貫徹落實黨和國家的戰略目標,充分發揮社會主義制度優勢,引領經濟社會發展,推進社會主義現代化建設,具有十分重要的作用。

        (一)五年規劃為黨的主張轉化為國家意志提供重要途徑

        五年規劃根據黨中央建議制定,經全國人民代表大會批準后向全社會公布實施,是把黨的主張轉化為國家意志和全民行動的重要方式和途徑。例如,黨的十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,并指出牢固樹立并切實貫徹新發展理念,是關系我國發展全局的一場深刻變革?!笆濉币巹潯毒V要》深入貫徹落實新發展理念,用理念創新引領發展方式轉變,并貫穿于發展的各領域和全過程。在謀篇布局、指標設置、戰略任務、政策舉措等方面,充分體現新發展理念的要求。在提出各領域發展任務和重大舉措時,特別注重系統全面落實新發展理念??梢哉f,五年規劃集中體現黨的路線方針和國家發展戰略目標,是黨的意志、國家意志和人民期待的有機統一。

        (二)五年規劃是推動國家發展戰略連續穩定實施的重要保障

        五年規劃最大限度地凝聚共識,引導社會各界堅定信心,認準一個方向、一個目標,一代接著一代干,一步一個腳印向前邁進,通過一個又一個的五年持續推進,有力推動了現代化戰略一張藍圖繪到底。黨的十三大提出“三步走”戰略部署,黨的十五大至十九大又提出新的更高要求。相應地,我國通過“八五”至“十三五”6個五年規劃(計劃),持續推進小康社會和全面小康社會建設,保證了戰略目標的如期實現。與此同時,五年規劃也是落實國家重大戰略的重要途徑,比如,“十三五”規劃對創新驅動戰略、軍民融合戰略、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、共建“一帶一路”等都進行了專門部署。

        (三)五年規劃是政府履行職責的重要依據

        五年規劃明確了政府工作重點,為政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能提供了重要依據,使財政政策、貨幣政策、產業政策、區域政策等既符合短期經濟運行的特點,又符合長期規劃的目標任務。同時,通過建立以五年規劃為統領、各級各類規劃與其有效銜接的規劃體系,綜合平衡政府各部門間關系,充分調動中央和地方的積極性,將各部門、各地方的發展目標、發展任務、工作重點納入國家發展全局予以考慮和安排,形成目標一致、步調統一的工作合力,有力推動了上下左右各方、政府市場社會各界共同落實國家發展戰略,促進經濟持續健康發展。

        (四)五年規劃是引導社會預期的重要手段

        圍繞國家長遠發展戰略,針對不同經濟社會發展時期面臨的矛盾和問題,每個五年規劃都提出了具體的階段性目標和指標。這些目標和指標是黨和政府對人民的莊嚴承諾,也是社會各方面共同遵循的行動指南,有利于引導全社會朝著共同的方向努力,對有關部門和地方具有很強的導向、激勵、督促、考核作用。比如,改革開放后,在發展是第一要務的思想指導下,從“七五”計劃開始,我國將經濟增長速度指標列入五年規劃(計劃),各地區也分別設立相應的發展目標并努力完成,有力引導了社會預期和市場行為。黨的十八大以來,在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下,“十三五”規劃更加注重發展質量和效益,有力推動了我國朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的方向發展。

        綜上所述,五年規劃的制定和實施,有利于堅持和加強黨的全面領導,發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,實現全社會思想上的統一、行動上的一致,保證國家戰略實施的穩定性和連續性;有利于發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢,推進重大中長期戰略實施,部署和推進跨年度甚至跨五年的重大項目建設;有利于有步驟地補齊經濟社會發展的短板,加強薄弱環節,解決不平衡不充分的發展問題;有利于持續增加城鄉居民收入,有效消除貧困,更好地保障和改善民生;有利于正確引導社會輿論和市場預期,動員全黨和全社會為中長期規劃目標的實現而奮斗。

        三、五年規劃(計劃)的寶貴經驗與啟示

        歷史是最好的教科書。13個五年規劃制定和實施的歷史過程,充分體現出中國共產黨領導新中國建設社會主義事業的積極探索,積累了許多寶貴的中國特色的國家治理經驗,對我們進一步做好規劃制定工作具有重要的啟示。

        (一)堅持黨的領導,反映黨的主張,是制定好實施好規劃的根本前提

        中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊,也是中華民族的先鋒隊,肩負著領導、團結全國各族人民全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的歷史使命。堅持黨的領導,是我國經濟社會沿著正確方向前進的根本保證,也是中國特色社會主義制度的根本要求。新中國成立以來,我國連續制定的13個五年規劃(計劃)對經濟社會發展發揮了重要的作用,根本原因是我們始終堅持黨的領導,堅持解放思想、實事求是,不斷進行理論創新和實踐創新,堅持用馬克思主義中國化最新理論成果指導五年規劃制定,緊緊圍繞國家長遠發展戰略目標來設計和推進發展改革重大任務,牢牢把握我們前進的方向和目標,保持戰略定力,有效應對和破解發展中面臨的問題和挑戰。

        (二)堅持實事求是,遵循經濟社會發展規律,是制定好實施好規劃的基本要求

        從13個五年規劃(計劃)實施的情況看,有的制定比較符合實際,實施效果就比較好。反之,有的由于對客觀規律認識不夠,實施效果就不理想。比如,“二五”計劃實施過程中,在急于求成的思想推動下,出現了“大躍進”“人民公社化”等浪潮,導致了國民經濟主要比例關系失調,人民生活遇到很大困難。改革開放后,我國注重按照經濟規律辦事,建立社會主義市場經濟體制,充分發揮市場配置資源的基礎性作用,大大推動了社會生產力的發展。黨的十八大以后,我國更加注重發揮市場配置資源的決定性作用,更加注重民生福祉、生態文明等方面的建設,發展質量效益明顯提高。因此,五年規劃(計劃)的制定,必須遵循市場規律、工業化規律、城鎮化規律等經濟發展規律,以及社會發展規律和自然規律,客觀認識經濟發展的階段和條件,科學把握發展大勢,做到順勢而為,才能確保規劃(計劃)任務目標如期實現。

        (三)堅持目標導向問題導向,持續推動解決社會主要矛盾,是制定好實施好規劃的客觀要求

        實現經濟社會持續健康發展,需要根據不同時期面臨的主要矛盾和突出問題,制定有針對性的解決方案。五年規劃的重點就是要聚焦社會主要矛盾的階段性表現,明確重點任務和重大舉措,持續推動予以解決。比如,改革開放之初,我國社會主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾,矛盾的主要方面是供給短缺。為此,從“六五”計劃開始,我國把解放和發展生產力擺在突出的位置,大力推動農村改革,加快發展消費品工業和能源原材料等基礎工業,實現了主要工農業產品產量的大幅增長。到“九五”計劃期末,我國基本解決溫飽問題,人民生活達到總體小康水平?!笆濉庇媱澋健笆濉币巹潓嵤┖?,我國長期所處的短缺經濟和供給不足狀況發生根本性轉變,人均國內生產總值達到中等偏上收入國家水平。當前,我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,五年規劃的制定要錨定全面建設社會主義現代化國家的目標,聚焦發展不平衡不充分深層次問題,明確破解難題的途徑和辦法,著力提高經濟發展質量效益,滿足人民對美好生活新期待。

        (四)堅持開門問策、集思廣益,把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來,是制定好實施好規劃的有效途徑

        每一次五年規劃(計劃)的制定過程,都是一次對世情、國情再認識再深化的過程,是一個統一認識、匯集眾智、理清思路的過程。在每次五年規劃制定過程中,一般要經歷前期重大問題研究、提出基本思路、起草規劃文本、廣泛征求意見等階段,每個階段都動員各部門、各地方和社會各界廣泛深度參與。比如,“十三五”規劃制定過程中,習近平總書記親自擔任起草組組長,體現了對制定五年規劃的高度重視。中央委托42家單位組織力量完成了31項重大課題研究,形成了117份專題研究報告,為起草組提供了研究支撐。同時,國家發展改革委在規劃綱要制定過程中,也組織了大量的調查研究,廣泛征求有關部門、地方和社會各界的意見。實踐證明,這種方式有利于統一思想、凝聚共識,推進規劃的落地實施,對提高五年規劃的科學性、有效性、操作性具有十分重要的作用。

        (五)堅持與時俱進、不斷創新,完善規劃體制機制,是制定好實施好規劃的重要方法

        縱觀13個五年規劃(計劃),隨著我們黨對經濟社會發展規律的認識以及我國經濟體制改革的不斷深化,五年規劃的目標、性質、作用、內容、實施方式等也相應進行了調整。比如,規劃性質由指令性計劃轉變為指導性和約束性相結合的規劃,規劃內容逐步拓展到經濟發展、社會民生、生態環境等方方面面,探索形成了包括前期研究、制定草案、聽取意見、規劃銜接、審議批準、公開發布等比較規范的制定程序,建立了包括任務分工、年度監測、中期評估、總結評估等系統完善的規劃實施機制。實踐證明,五年規劃的探索和創新,與我國經濟發展階段、經濟體制改革和國內外形勢重大變化是相適應的,符合社會主義市場經濟發展要求,反映了我國發展理念、政府職能等方面的重大變革,較好地發揮了對經濟社會發展的戰略導向作用。

        四、進一步編制實施好五年規劃的思考

        習近平總書記高度重視規劃制定工作,近期對五年規劃特別是“十四五”規劃的定位、性質、作用、編制方式等重大問題做出了重要論述和指示,為進一步做好規劃編制工作指明了方向,我們要全面準確深入學習領會,認真抓好落實,推動五年規劃編制實施工作取得更大成效。

        (一)堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循

        當今世界正經歷百年未有之大變局,我國即將開啟社會主義現代化建設新征程,科學編制好五年規劃特別是“十四五”規劃,持續引領推動經濟社會持續健康發展,具有十分重要的意義。習近平總書記明確指出,用中長期規劃指導經濟社會發展,是我們黨治國理政的一種重要方式?!笆奈濉睍r期我國將進入新發展階段,這在黨和國家發展進程中意義十分重大,謀劃好“十四五”時期發展十分重要。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循,科學編制好“十四五”規劃。

        一是要全面對標習近平新時代中國特色社會主義思想。歷次五年規劃取得成功的最重要經驗,就是始終堅持以馬克思主義中國化的最新成果為指導,并貫穿規劃制定實施的全過程和各環節。黨的十九大把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨必須長期堅持的指導思想,反映了全國各族人民共同意志和全社會共同意愿。當前和今后一段時期,制定實施五年規劃,必須全面對標習近平新時代中國特色社會主義思想,充分體現“八個明確”“十四個堅持”,緊緊圍繞分兩步走全面建設社會主義現代化國家的新目標,在“十四五”規劃和今后五年規劃目標、任務等方面做出安排和部署,力爭通過若干五年規劃的持續努力,實現社會主義現代化國家的宏偉目標。

        二是要全面落實“五個必須”。近期,習近平總書記強調,推動“十四五”時期經濟社會發展,必須堅持和完善黨領導經濟社會發展的體制機制,為實現高質量發展提供根本保證。必須始終做到發展為了人民,發展依靠人民,發展成果由人民共享,不斷實現人民對美好生活的向往。必須把新發展理念貫穿發展全過程和各領域,實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。必須堅定不移推進改革,繼續擴大開放,持續增強發展動力和活力。必須加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進,實現發展規模、速度、質量、結構、效益、安全相統一。這“五個必須”為“十四五”時期我國經濟社會發展指明了前進和努力的方向,我們要在規劃編制過程中細化落實。

        三是要全面體現新時代新要求。以辯證思維看待新機遇新挑戰,把握我國經濟發展的新階段新特征,準確識變、科學應變、主動求變,全面落實創新驅動、鄉村振興、區域協調發展、可持續發展、擴大內需等重大戰略,以科技創新催生發展新動能,以深化改革激發發展新活力,以高水平對外開放打造國際合作競爭新優勢,推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,以共建共治共享拓展社會發展新局面。我們要科學把握習近平總書記對規劃編制的新要求,努力編制出一部符合人民意愿、富有時代特征、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的高質量規劃。

        (二)強化五年規劃對經濟社會發展的引領作用

        黨中央國務院印發的《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》指出,要以規劃引領經濟社會發展,明確國家戰略的階段性部署和具體安排,引導公共資源配置方向,規范市場主體行為。這對新時代我們做好五年規劃工作提出了更高要求,我們要全面準確深入學習領會其科學內涵和核心要義,在“引領”二字上下更大功夫。

        一是科學研判國際政治經濟發展大勢,準確把握我國經濟發展的階段性特征和趨勢性變化,理清發展思路,明確階段性部署和安排,更好發揮五年規劃對經濟社會發展的導向牽引作用。

        二是處理好政府和市場、中央和地方的關系,明確政府工作重點,規范市場主體行為,充分調動各方面積極性、主動性和創造性,更好發揮五年規劃對經濟社會發展的統籌平衡作用。

        三是合理確定經濟發展目標,科學設置約束性指標,統籌發展和安全,保持經濟社會發展的穩定性和連續性,更好發揮五年規劃對經濟社會發展的規范約束作用。

        (三)進一步建立健全國家規劃體系

        統一規劃體系是形成規劃合力、更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的關鍵。堅持下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調,建立以國家發展規劃為統領,以空間規劃為基礎,以專項規劃、區域規劃為支撐,由國家、省、市縣各級規劃共同組成,定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。

        一是強化五年規劃對各類規劃的統領作用。要適應我國社會主義市場經濟體制和高質量發展的要求,進一步推動五年規劃在性質、作用、內容及實施方式等方面的改革創新,不斷增強五年規劃的導向和約束功能。進一步發揮五年規劃對空間規劃和區域規劃的指導作用,明確空間戰略格局、空間結構優化方向以及重大生產力布局安排,確定需要著力開發或者保護的重點區域,促進城鄉區域協調發展。圍繞補短板、強弱項、惠民生,明確國民經濟和社會發展重點領域的主要任務,為制定專項規劃提供依據。

        二是進一步完善各級各類規劃。專項規劃要細化落實五年規劃重點任務,明確時間表和路線圖,提高針對性和可操作性。區域規劃要全面貫徹實施重大區域戰略,協調解決跨行政區重大問題,突出區域特色,指導區域協作協同發展??臻g規劃要明確空間開發強度管控和主要控制線,統籌協調各類空間管控手段,科學布局生產空間、生活空間、生態空間,為五年規劃確定的重大戰略任務落地實施提供空間保障。

        三是加強規劃的銜接協調。建立健全規劃目錄清單、規劃銜接協調機制等規劃管理制度。加強五年規劃和各級各類規劃在發展目標特別是約束性指標、總體布局、重大政策、重大工程、風險防控等方面的銜接,推動專項規劃從“條”上進行深化、區域規劃和地方規劃從“塊”上予以細化、空間規劃從“地”上加以落實,做到各類規劃各居其位、相互補位、有機銜接、形成合力。

        (四)進一步創新五年規劃實施機制

        健全完善的實施機制,是規劃落地見效的重要保障。經過多年探索,我國已初步建立起系統完善的規劃實施機制,形成了全生命周期的規劃監測評估機制,對推動規劃實施發揮了至關重要的作用。要進一步完善監測評估,強化分類實施,提升規劃實施效能。

        一是完善多方參與的評估機制。進一步健全“年度監測分析—中期評估—總結評估”的規劃評估體系,建立健全適應高質量發展要求的考核評估機制。推動開展獨立的第三方評估,探索面向社會公眾的互聯網評估方式,提高評估的客觀性和認可度。

        二是建立分類指導的實施機制。要區分預期性指標和約束性指標,預期性指標是國家期望的發展目標,主要依靠市場主體的自主行為實現。約束性指標具有法律效力,是要分解落實到有關部門和地區,在規劃期內確保實現的指標。要加強部門之間的政策協調和規劃協調,促進宏觀政策、產業政策、微觀政策、改革政策和社會政策之間的協調配合。

        三是健全規劃實施監督考核機制。及時公布五年規劃的實施進展,自覺接受人大監督、審計監督和社會監督。

        (五)加快國家發展規劃的法治建設

        目前,我國規劃立法工作相對滯后,規劃的制定和實施缺乏明確的法律依據。建議全國人大常委會盡快將《發展規劃法》列入立法計劃,啟動相應的立法工作,加快出臺國家發展規劃法,對五年規劃的定位、體系、管理、起草、審批、發布、調整、評估及相應的政策配套和實施保障等作出明確規定,將行之有效的經驗和做法以法律形式固定下來,使五年規劃的制定和實施制度化、規范化、程序化,更好發揮五年規劃的戰略導向作用,引領經濟社會發展。

        (主講人系國家發展改革委宏觀經濟研究院黨委書記、院長)

       
       
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